25 ans de débat public dans le domaine de l’énergie : quel bilan ?

Chantal Jouanno

Présidente de la Commission nationale du débat public
Ancienne secrétaire d'État chargée de l'Écologie

La Commission nationale du débat public (CNDP) veille depuis presque 25 ans à l’organisation de débats publics sincères sur les grands projets ayant un impact sur l’environnement. L’enjeu, qui a été posé par la loi en 1995, est bien d’éclairer le décideur sur ce que pense le public de son projet, ou plus exactement ce qu’il pense de l’idée de son projet. La CNDP intervient en effet très tôt dans la construction du projet, à un moment où l’opportunité de celui-ci, ses grandes caractéristiques, ses alternatives peuvent être mises au débat.

Dans un modèle démocratique et administratif aussi structuré que le nôtre, l’idée du débat public n’allait pas de soi. Elle est née d’un double constat : le constat d’une conflictualité croissante autour des grands projets d’infrastructures qui ne tiraient plus leur légitimité de la seule expertise des ingénieurs ou de leur rationalité économique ; le constat d’un enjeu inhérent aux biens environnementaux, biens communs qui par leur nature ne sont appropriables par personne et engagent la responsabilité de tous. De ces constats, la déclaration de Rio sur le développement durable et l’environnement en 1992 tire le principe que « la meilleure façon de traiter les questions d'environnement est d'assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient ». Depuis 1995, le chemin du débat public ne fut pas sans embûches. Il n’est pas d’année où son existence, ainsi que celle de la CNDP, ne sont pas remis en question. Pour autant, la participation ne cesse de se développer et son périmètre s’étend désormais à la plupart des projets énergétiques.

Quels constats faisons-nous de 25 ans de débat public dans le domaine de l’énergie ? La CNDP a conduit 31 débats publics sur des projets énergétiques majeurs, dont trois débats concernant des politiques nationales – le débat sur les options générales de gestion des déchets à haute activité et vie longue en 2005, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) en 2018 et le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs en 2019. Par ailleurs, 7 débats ont concerné des projets de parcs éoliens en mer et 6 autres ont porté sur des projets concernant l’énergie nucléaire. Nous avons, par conséquent, une expérience particulièrement riche sur des projets parfois hautement conflictuels. Cette expérience se poursuit puisque la CNDP organise actuellement trois débats publics sur l’énergie concernant le projet d’éolien posé en mer en Normandie, le projet du parc éolien en mer de Dunkerque et le projet d’éolien flottant en mer en Bretagne.

Le public « élève » systématiquement l’objet du débat…

Le débat public dans le domaine de l’énergie ne déroge pas à deux constats communs à toutes les procédures participatives. Premier constat, les maîtres d’ouvrage pensent le débat sous l’angle de l’acceptabilité d’un projet qu’ils jugent incontournable tandis que le public l’envisage comme le questionnement d’un système de valeur. Le public « élève » systématiquement l’objet du débat. Deuxième constat, le public ne s’engage dans le débat que s’il considère que cela aura une influence sur la décision finale. Le défaut de confiance dans la volonté d’écoute du décideur est particulièrement fort.

Ces constats sont amplifiés sur la question énergétique compte tenu de l’histoire du projet nucléaire en France. Ainsi, cette énergie est-elle abordée par le public comme l’incarnation d’un système de valeur, d’un rapport au progrès technique, aux grandes entreprises et à la centralisation étatique. Elle demeure également, et plus encore aujourd’hui, le symbole d’une politique que le public juge « imposée » d’en haut, sans prise en considération de sa parole. Ce constat propre au nucléaire irrigue l’ensemble du débat sur l’énergie. Il est bien difficile de traiter de questions énergétiques tant la confiance est faible dans la capacité du décideur à écouter le grand public. Alors même que la participation se développe et que les lois en renforcent le champ institutionnel, la défiance du public ne s’estompe pas. Nous la retrouvons lors de procédures participatives sur des projets d’énergie renouvelables souvent suspectés d’être portés par des intérêts économiques et de ne pas être pensés à l’échelle du territoire.

Sur 31 projets, 18 ont été repensés autour des alternatives et options techniques discutées pendant le débat public…

Cependant, les procédures participatives que nous avons conduites dans le domaine de l’énergie ont toujours apporté des éclairages particulièrement forts et pertinents. Loin de l’idée reçue selon laquelle seuls les opposants se mobilisent, ces procédures ont permis de grandes avancées des projets. Ainsi, sur 31 projets, 18 ont été repensés autour des alternatives et options techniques discutées pendant le débat public. C’est d’ailleurs la participation dans le domaine de l’énergie qui fut la première à prouver que le public avait une expertise riche d’enseignements pour le décideur. Lors du débat sur la ligne à très haute tension Boutre-Carros en 1998, alors que les ingénieurs d’EDF étaient peu enclins à discuter les options techniques de leur projet, une responsable de l’entreprise les a néanmoins enjoints d’étudier les propositions portées par le public. Il s’est avéré que l’une d’elles était plus intéressante que le projet d’origine. Elle fut finalement retenue. Ce débat public est l’exemple de l’éclairage de la décision par le public.

Plus récemment, nous avons conduit deux débats publics sur des plans nationaux. Le débat conduit en 2018 sur la programmation pluriannuelle de l’énergie a démontré que le décideur devrait être plus à l’écoute du public. Le 30 juin 2018, lors des conclusions de ce débat, nous avons souligné deux enseignements majeurs : d’une part, l’aspiration forte à une territorialisation des politiques et projets énergétiques contre le sentiment de projets « imposés d’en haut » ; d’autre part, le sentiment fort que la transition énergétique était synonyme d’injustice sociale. Le Président de la commission particulière en charge de ce débat public a même souligné le risque imminent de « jacquerie fiscale ». Les faits ne nous ont pas démentis.

Lors du débat public sur le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs – le premier débat depuis 2006 qui a pu se dérouler sur ce sujet sensible sans violences – nous avons constaté que les grands choix de gestion opérés en 2006 n’étaient toujours pas partagés. Nous avons surtout invité le gouvernement et les pouvoirs publics à respecter les acteurs, notamment les acteurs associatifs et opposants, qui se sont engagés dans ce débat. Ils ont fait le pari que ce débat pouvait être utile, que la parole du public pouvait être écoutée par les décideurs, que des réponses claires et argumentées seraient apportées. Si les réponses apportées devaient être laconiques ou fermées, à l’évidence tout l’édifice de la participation du public dans un cadre institutionnel s’effondrera.

Commentaire

GERARD GRUNBLATT

Madame Jouanno écrit :
-"Loin de l’idée reçue selon laquelle seuls les opposants se mobilisent, ces procédures ont permis de grandes avancées des projets"
J'ai du mal à comprendre la logique de cette assertion.Le fait que des opposantes se mobilisent signifierait il que des personnes non opposées au projet mais souhaitant le faire évoluer, sans interdire sa raison d’être, ne serait pas possible?.¨
Madame Jouanno ecrit :
"Plus récemment, nous avons conduit deux débats publics sur des plans nationaux. Le débat
conduit en 2018 sur la programmation pluriannuelle de l’énergie a démontré que le décideur
devrait être plus à l’écoute du public."
Pour avoir participé au débat sur la PPE j'ai du mal à comprendre comment cela avait été DÉMONTRÉ. Un éclaircissement de Madame Jouanno serait le bienvenu

Jean FLUCHERE

Je regrette que l'on mette les lunettes biaisées qui ne permettent de lire que les interventions des antinucléaires que cela soit pour la CNDP PPE ou la CNDP PNG MDR. A partir de là les synthèses que l'on en tirent sont particulièrement orientées.
Mais comment peut-il en être autrement quand Mme Jouanno choisit pour le débat sur la PPE un Président antinucléaire bien connu M Archimbaud et renouvelle ceci avec la Présidente de la CNDP sur le PNG MDR. C'est la crédibilité de Mme Jouanno et de son institution qui est rudement mise à mal. La question qu'il faut se poser est désormais: aqoui sert cette institution bien pensée à l'origine et complètement dévoyée dans son application.

Danner Jean-Pierre

Bien d’accord avec vous, je me souviens de vous à la centrale nucléaire du Bugey. Une petite réflexion sur la forme, j’ai fait lire vos propos à la famille et aux amis qui m’ont tous demandé de donner une traduction des sigles. Bonne continuation.

Jean FLUCHERE

Bonjour Monsieur Danner et je me souviens aussi de vous.
CNDP = Commission Nationale du Débat Public,
PPE = Programmation Pluriannuelle de l'Energie.
PNG MDR = Plan National de Gestion des Matières et Déchets Radioactifs. Le plan national de gestion a une durée de 3 ans.

Justin

A t'elle lu le dernier rapport parlementaire?

AU NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE (1) sur l’impact économique, industriel et environnemental des énergies renouvelables, sur la transparence des financements et sur l’acceptabilité sociale des politiques de transition énergétique,

www.assemblee-nationale.fr/15/rap-enq/r2195-t1.asp

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Si l’on se fixe pour objectif de diminuer les émissions de CO2 aucune ambiguïté ne demeure quant aux cibles des actions prioritaires à mener : il s’agit du transport et du bâtiment.
Compte tenu des caractéristiques de notre bouquet électrique, de tels choix visent donc essentiellement à substituer une énergie décarbonée à une énergie déjà décarbonée.
Le développement des énergies renouvelables électriques ne sert donc pas à réduire les émissions de CO2. Il faut le rappeler, car on dit beaucoup de mensonges à ce sujet. Cela n’a aucun sens et procède d’une forme de populisme idéologique. » (3)
Si l’on veut être précis, l’argument de la décarbonation mériterait d’ailleurs d’être relativisé, lorsque l’on parle de développer la production électrique. Selon l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), un panneau solaire doit fonctionner en moyenne trois ans pour produire l’énergie qui a été nécessaire à sa fabrication, son impact carbone étant en moyenne de 55 grammes d’équivalent CO2/kWh. Les étapes de purification et de préparation du silicium nécessitent beaucoup d’énergie et passent encore par l’utilisation de produits chimiques comme l’acide sulfurique.
Or, si l’on passe à une approche en termes de cycle de vie et d’efficacité de la production, il apparaîtra que les énergies renouvelables consomment néanmoins plus de matières minérales et métalliques que les technologies du bouquet énergétique traditionnel, ainsi qu’une plus grande variété de métaux. Selon le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM), par rapport aux énergies fossiles, pour une même quantité d’énergie produite, l’éolien et le photovoltaïque nécessitent quinze fois plus de béton, quatre-vingt-dix fois plus d’aluminium et cinquante fois plus de cuivre. S’agissant des métaux, 70 % des métaux de la table de Mendeleïev sont nécessaires à la transition énergétique.
Il est à noter que le problème n’est pas seulement en amont de la transition. S’agissant du véhicule électrique, les représentants du BRGM ont indiqué, lors de leur audition par la commission d’enquête, qu’en cas d’atteinte des objectifs de développement de la voiture électrique en France, la consommation de cobalt française serait équivalente à la consommation en cobalt mondiale actuelle. Ils ont également tempéré l’argument consistant à pouvoir s’en remettre au recyclage pour atteindre l’indépendance d’approvisionnement en métaux, compte tenu des changements d’échelle induits par la transition énergétique elle-même.
les enseignements de la commission d’enquête conduisent donc au constat partagé d’une politique de soutien à l’énergie électrique sans impact majeur en termes de réduction des émissions de CO2, mis à part ce qui a trait au remplacement des centrales au charbon, étant entendu que ces dernières sont pilotables, ce que ne sont pas les énergies photovoltaïque ou éolienne ; et à l’impact environnemental possiblement plus négatif qu’anticipé.
La première conséquence, passée, est que ces « frais de démarrage » ont mobilisé près de 24 milliards d’euros (15 pour le photovoltaïque, 9 pour l’éolien), prélevés sur la facture d’électricité, qui ont cruellement manqué à l’investissement dans l’avenir du parc nucléaire.
La seconde conséquence est que ce soutien nous oblige pour l’avenir et représente une dépense publique à venir de près de 70 milliards d’euros (25 milliards pour le photovoltaïque, 45 milliards d’euros pour l’éolien), sans compter les engagements de la PPE.
La troisième conséquence est donc qu’en réalité ces « crédits votés » conditionnent durablement et implacablement les « dépenses nouvelles ». Parce que l’éolien et le photovoltaïque sont des filières sorties plus tôt que d’autres dans le débat écologique, elles bénéficient structurellement d’un soutien public qui fait défaut désormais, faute de poches publiques inépuisables, aux industries nouvelles.
La quatrième conséquence, qui ressort des auditions de la commission d’enquête est que, sous l’étiquette d’un marché régulé, la transition énergétique a beaucoup d’un commerce de subventions publiques. Les acteurs du système ont beaucoup de mal à penser, imaginer ou même accepter l’idée qu’on puisse dans un avenir proche retirer ces aides.
On pourrait même craindre une spirale du subventionnement : soit les énergies éolienne et solaire ne sont pas compétitives par elles-mêmes, mais uniquement parce qu’on leur garantit une injection prioritaire de leur production dans le réseau et qu’on impose aux consommateurs-contribuables d’en supporter les surcoûts et il n’y a alors pas de perspective de voir disparaître ce subventionnement, soit ces énergies sont matures, et dans ce cas, même dans un marché régulé, il est légitime d’envisager la suppression des subventions.
À l’étape actuelle de ce cheminement, l’argument de la compétitivité croissante des énergies renouvelables électriques est souvent mis en avant, ce qui signifie, hélas, en pratique et si l’on veut parler clair, qu’elles restent donc encore économiquement non compétitives sans soutien public.
Historiquement, la facture d’électricité a augmenté en lien avec la transition énergétique, avant que le relais ne soit pris par la facture de carburant.
Le premier motif de rejet en termes d’acceptabilité sociale tient au fait que les nouvelles énergies sont grandes consommatrices d’espace, comparativement aux moyens de production traditionnels. Il s’agit d’une conséquence nécessaire du faible rendement énergétique des solutions utilisant une énergie fatale, alors que le rendement énergétique des moyens classiques de production, comme les centrales nucléaires ou thermiques, permet de ne les implanter que sur un nombre limité de sites. Par exemple, les cellules photovoltaïques ont un rendement assez faible, de l’ordre de 12 à 20 % pour les technologies à base de silicium. Lors de leur audition précitée, les représentants du BRGM ont indiqué que pour remplacer un réacteur nucléaire de 1 GW fonctionnant avec un facteur de charge de 75 %, il faudrait recouvrir 5 200 hectares de panneaux photovoltaïques, soit la moitié de la surface de Paris.
L’argument selon lequel cet effet serait neutralisé par le caractère décentralisé des énergies renouvelables n’apporte qu’en apparence une réponse et ce pour deux raisons. Premièrement, un risque d’incompréhension apparaît quand une énergie a été présentée, en discours, comme décentralisée par nature et qu’elle demeure pourtant une énergie liée au réseau, et dont l’identification locale attendue – « notre énergie » – ne trouve pas de traduction concrète. Les nouvelles énergies restent finalement au service du national, et non du local. La décentralisation prend corps pour les nuisances, pas les gains (sauf cas particulier d’actionnariat citoyen). Deuxièmement, parce qu’en raison même de leur éparpillement, les difficultés tenant au rejet du gigantisme et aux conflits d’usage se trouvent démultipliées. La commission d’enquête a auditionné des marins pêcheurs qui ont fait prendre conscience de l’impact des projets de six parcs éoliens posés en mer sur l’activité de pêche et son existence même, alors que l’éolien en mer est fréquemment considéré et présenté comme l’option qui permettra de surmonter l’opposition grandissante à la multiplication des éoliennes à terre.
L’argument théorique du foisonnement. Celui-ci est fréquemment mis en avant, y compris dans les publications de RTE. Selon cette théorie, les fluctuations dans le temps de la production d’électricité de source intermittente peuvent être compensées, en moyenne, par la dispersion géographique de ses sites de production. De cette façon, il sera d’autant plus possible de tirer parti des différences dans les régimes des vents et d’ensoleillement que les interconnexions entre réseaux des différents pays européens auront été renforcées. Néanmoins, plusieurs auditions de la commission d’enquête ont fragilisé cet argument, en mettant en évidence l’existence de périodes de faible vent sur la quasi-totalité de l’Europe de l’Ouest, vent trop faible pour garantir la production d’électricité, ainsi qu’en mettant en évidence une corrélation des productions solaires et éoliennes à l’échelle de l’Europe. L’argument du foisonnement s’appuie donc sur des statistiques météorologiques, confirmées jusqu’au jour où elles cesseront de l’être en laissant le gestionnaire de réseau face à ses responsabilités et aux arbitrages qu’elles impliquent, pour tenter d’éviter des défaillances dont le coût serait très élevé.
In fine, on peut considérer qu’une forme de consensus s’est fait jour au sein de la commission : le rapporteur explique que seul un investissement sur le stockage électrique permet la viabilité de la montée en puissance des énergies intermittentes. Elle est en réalité optimiste sur l’avenir, en pensant que la solution du stockage est à portée de main, et donc que le mix est viable. Cela revient à dire de manière plus prosaïque et sans doute pessimiste, que puisque la solution du stockage n’a pas encore été découverte, tous les choix politiques de diminution de la part du nucléaire au profit des énergies électriques se sont basés sur un pari sur l’avenir, et que techniquement, à l’heure où ce rapport est rédigé, ce mix n’est pas viable.
Il faut bien se rendre compte qu’il ne s’agit pas seulement d’une discussion académique, mais bien d’une prise de risque à la dimension du système électrique lui-même, avec ses conséquences massives pour la population, en raison du niveau d’électrification des usages atteint aujourd’hui. L’expression anglaise de « black out » montre de façon moins abstraite ce dont il est véritablement question. L’Europe est passé à côté d’un tel risque en 2006 et a depuis mis en place des dispositifs de sauvegarde. La question est : cela sera-t-il suffisant alors que depuis lors, l’intermittence sur le réseau s’est accrue ?
Le 10 Janvier 2019, la fréquence du système électrique français et européen est passée très en dessous de 50 hertz et RTE a dû en urgence débrancher six clients parmi les industries grandes consommatrices d’électricité. Le problème français a été importé en réalité du réseau européen, l’un de nos partenaires n’ayant pas fourni l’électricité requise (problème de mesure sur les lignes Allemagne/Autriche). Un hiver faiblement venté est redoutable pour la production des électricités intermittentes. Le 7 octobre 2019, une nouvelle alerte – la 4ème depuis 2011 mais la 2ème pour la seule année d’étude de cette commission d’enquête – a nécessité la réduction en urgence de la consommation de 22 sites de production industriels. Dans le cas d’espèce, le problème venait de l’arrêt inopiné de la production d’un réacteur EDF à Gravelines, pour maintenance.
En d’autres termes, la variabilité de production ne permet pas de suppléer le moteur nucléaire. Je regrette que la fréquence de ces évènements n’ait pas semblé suffisamment sérieuse pour questionner plus durement l’optimisme affiché de certaines personnes auditionnées.
Si le volontarisme actuel autour de la montée en puissance des énergies renouvelables a sous-estimé le risque d’un réseau européen interconnecté avec une diminution du nucléaire français, coussin de sécurité de l’ensemble, et une augmentation massive de l’incorporation d’électricité intermittente, l’Europe connaîtra une mégapanne électrique qui ne pourra qu’être dévastatrice en matière économique mais aussi en termes d’ordre public. À titre de comparaison, la panne électrique survenue en 2003 aux États-Unis, qui a duré 24 heures, a coûté six milliards de dollars. La panne électrique de 1977 à New-York, qui a duré 36 heures, a provoqué des émeutes et des pillages, entraînant l’arrestation de 4 000 personnes et une perte de 150 millions de dollars pour les commerces. Une mégapanne européenne plongerait la France dans le noir pendant une durée probablement plus proche de 48 heures.
Peut-on laisser croire aux 69 % de Français interrogés par BVA (5) que le nucléaire participe à la production de gaz à effet de serre ? Factuellement, ces 69 % de Français ont raison : le nucléaire rejette du CO2, tout comme l’ensemble des énergies sans exception. Mais ces émissions sont minimes : 12 grammes par kWh produit selon le consensus scientifique, soit l’équivalent de ce que rejettent dans l’atmosphère les éoliennes (11 grammes). Que dire des 10 % des sondés qui pensent que le pétrole et le gaz contribuent moins que le nucléaire à l’effet de serre, et des 11 % d’entre eux qui croient que le charbon est plus propre que l’atome ? Peut-on, avec une telle base, considérer qu’ils ont donné un consentement éclairé à nos politiques de transition énergétique ?

Hervé

Merci Justin
J'ai commencé a parcourir le rapport complet dont vous donnez le lien (ainsi qu'un extrait).

Chose assez surprenante, il semble faire un état des lieux clair précis et réaliste de la situation.
Reste à savoir ce que nos politiques vont en faire... Je ne me fais guère d'illusions! ça fait longtemps que je ne crois plus en ce système.
Bonne journée

Justin

J'ai oublié la première ligne du rapport parlementaire:

1. La transition du nucléaire vers les énergies électriques intermittentes n’a aucun impact sur le CO2 et ne permet donc pas de lutter contre le réchauffement climatique

Hervé

Pour qu'il sorte quelque chose de bon d'un "débat public", il faudrait déjà que le public soit compétant sur la question posée . Pour certains sujets de vie pratique c'est peut être plutôt le cas, pour d'autres, ça ne l'est carrément pas. Et au vu du niveau scolaire en chute libre, ça n'est pas prêt de s'arranger...
Au lieu d'une information juste et honnête pour aider le public, on assiste à un bourrage de crane de la part d'une presse à la fois incompétente et politisée, afin de faire penser le public "comme il faut" . Et quand une partie du public pose les mauvaises questions ou réponds mal, on l'ignore au prétexte de minorité. Le résultat du débat est (sauf miracle) celui qui a été préparé par la sphère politico-médiatique...
Les performances de ce modèle de société se lisent dans ses résultats économiques, techniques et environnementaux, tous catastrophiques.
Vive la démocrature... On est sur la bonne voie (du déclin)

Peyroche

Tous mes remerciements à Justin . Peu au fait des problèmes de production et de distribution de l'électricité j'ai trouvé dans son exposé les éléments nécessaires à la mise à jour de mon information. J'interviens davantage dans la problématique paysagère ,elle contribue à montrer le caractère asocial de l'industrie éolienne . Or le paysage a une valeur ,certes affective , mais aussi économique . cette valeur échappe aux analyses classiques .En revanche elle corrobore les critiques énoncées dans le travail de M. Justin.

Jean-Pierre MANIN

à Mr Peyroche:
Bonjour Monsieur, comme vous je suis reconnaissant à Justin de nous avoir informé de ce rapport. Quant à votre intervention sur la problématique paysagère elle m'intéresse beaucoup et j'aimerais, si c'est possible, que vous me communiquiez quelques documents ou exposés que vous auriez faits car je suis dans une association de défense de l'environnement :DEA Dardilly Environnement Avenir et j'interviens souvent sur les problèmes de la transition énergétique.
Avec mes remerciements anticipés
.

Jean-Pierre MANIN

A Justin
Puis je faire état de vos observations dans un prochain exposé que je dois faire pour mon association sur ce sujet ? (Eolien, solaire , thermique, nucléaire) en citant bien entendu mes sources?

Justin

C'est du copier d'un rapport parlementaire qui ne m'appartient pas (ou plutôt qui appartient à tous), vous pouvez l'utiliser comme vous voulez.

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