La Cour des comptes fait le point sur les soutiens à l'éolien en France

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Ensemble Eolien Catalan, parc de 96 MW situé en Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées.

Ensemble Eolien Catalan, parc de 96 MW situé en Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées. (©EDF Renouvelables-Hervé Hôte)

La Cour des comptes a présenté ce 16 octobre « ses observations définitives sur les soutiens à l'éolien » et les résultats des politiques publiques de développement de cette filière depuis 2017 (rapport accessible en bas de cet article).

Rappels sur le parc éolien français et les objectifs de développement

À fin 2022, la France comptait 2 260 parcs éoliens (composés d'environ 9 000 mâts(1) au total) raccordés au réseau électrique, « presque tous terrestres et presque tous en métropole », avec une puissance cumulée de 20,9 GW, dont 0,5 GW en mer.  L'éolien a compté pour 8,5% de la production d'électricité en France métropolitaine en 2022 (ce qui en faisait la 4e source nationale d'électricité l'an dernier derrière le nucléaire, l'hydroélectricité et le gaz). La France figurait l'an dernier (avec 37,5 TWh générés par ses parcs éoliens) au « troisième rang en Europe pour ce qui concerne la production d’électricité d’origine éolienne, derrière l’Allemagne, 125 TWh, et l’Espagne, 62 TWh », précise la Cour des comptes.

Mix électrique de la France en 2022

La Cour des comptes rappelle dans son rapport les différents objectifs de développement de la filière éolienne aux niveaux français et européen. En France, la deuxième programmation pluriannuelle de l'énergie (« PPE 2 » qui porte sur la période 2019-2028) fixe en particulier pour cibles de disposer de 24,1 GW de capacités éoliennes terrestres installées en 2023(2) et entre 33,2 GW (option basse) et 34,7 GW (option haute) en 2028. Pour l'éolien en mer posé, les objectifs de puissance installée sont de 2,4 GW en 2023 et entre 5,2 GW (option basse) et 6,2 GW (option haute) en 2028.

Ces objectifs ont depuis été encore rehaussés lors de différentes annonces : lors de son discours de Belfort, Emmanuel Macron « a formulé l’objectif d’un déploiement massif de l’éolien en mer, avec 40 GW répartis en 50 parcs en 2050. Pour l’éolien terrestre, l’objectif annoncé de doubler les capacités d’ici à 2050 correspond à environ 37,6 GW, soit seulement 2,6 GW de plus que l’option haute de la PPE pour 2028 », est-il ainsi rappelé.

Des contraintes réglementaires...

« Bien que plusieurs fois reportés dans le temps par les PPE successives, les objectifs relatifs à la production d’électricité d’origine éolienne n’ont pas été atteints », constate la Cour des comptes, notamment en raison de nombreux freins réglementaires avec en particulier « deux verrous essentiels » :

  • l’existence de servitudes qui limitent l’accès au foncier disponible pour l’implantation de parcs éoliens terrestres, autrement dit « à peine 20% du territoire est accessible aux éoliennes » ;
     
  • une procédure d’autorisation de l’éolien terrestre et maritime « peu performante », avec « un taux de recours contentieux anormalement élevé ». Le délai moyen en France pour obtenir une autorisation de construire un parc éolien, purgée des recours est ainsi « de sept ans pour l’éolien terrestre et de dix ans pour l’éolien maritime, soit parfois près du double des pays voisins selon le gouvernement ».

Certaines « réponses ont été apportées » par de nouvelles législations, notamment la loi du 10 mars 2023 dite d’accélération des énergies renouvelables (AER), concède la Cour des comptes qui déplore par ailleurs que les recommandations de ses précédents rapports sur le sujet en 2014 et en 2018 « n’avaient été que partiellement suivies d’effet ».

Les soutiens à l'éolien

Pour rappel, le système d'obligation d’achat (de l'électricité produite par les installations éoliennes) prévalait jusqu'en 2016 avec des rémunérations, fixées par l'État, garanties durant toute la durée des contrats. Un système de complément de rémunération dépendant du prix auquel le producteur vend sa production sur le marché est désormais en vigueur (mécanisme fonctionnant dans les deux sens, censé garantir une rémunération suffisante des producteurs tout en évitant les « rentes indues en cas d'augmentation importante des prix de marché »).

Mais « l’évolution des modalités d’attribution des soutiens a été plus lente que celle du mode de rémunération », constate la Cour des comptes. Ainsi, le système du « guichet ouvert » pour l'éolien terrestre, « accessible à toute installation éligible, est longtemps resté le modèle dominant au détriment d’une mise en concurrence par appel d’offres [...] ce manque d’attractivité des appels d’offres a contribué, avec le rythme trop lent de délivrance des autorisations environnementales, à freiner la progression de la production éolienne », indique la Cour des comptes. Cette dernière note que la limitation du champ du « guichet ouvert » aux très petites structures et aux projets citoyens, intervenue en avril 2022, « permet enfin la généralisation des procédures d’appels d’offres nécessaire à l’accélération du développement de la filière terrestre ».

Il est constaté une diminution progressive du niveau des soutiens résultant des appels offres, cette baisse étant sans surprise particulièrement sensible dans le cas de l'éolien offshore : « le dernier appel d’offres (Normandie), dont les dossiers ont été finalisés en 2022, a été attribué à un tarif de 44,9 €/MWh alors que les précédents appels d’offres, instruits plusieurs années auparavant, avaient atteint des montants supérieurs à 200 €/MWh avant d’être renégociés par l’État ».

Durant la période contrôlée par la Cour (années 2017 et suivantes), le développement de l’éolien s’est traduit par des charges croissantes pour le budget de l'État « jusqu’en 2020 », année durant laquelle ces charges ont atteint près de 2 milliards d'euros. La forte augmentation des prix de marché l’électricité a en revanche « conduit en 2021 à un effondrement des dépenses supportées par l’État au titre des mécanismes de soutien (200 millions d'euros en 2021) » et la CRE prévoit désormais « des charges prévisionnelles négatives, donc des recettes pour l’État, pour 2022 et 2023 » (l'État récupérant la différence entre le prix garanti et le prix de marché auquel l'électricité est vendue(3)) : le montant prévisionnel du bénéfice pour l'État(4) est d'environ 9 milliards d'euros pour l'année 2022 (ce qui porterait à plus de 3 milliards d'euros ledit bénéfice sur la période 2017-2022).

Les 6 recommandations de la Cour des comptes

La Cour des comptes émet les 6 grandes recommandations suivantes dans son rapport :

  • dans le cadre de l’instruction des demandes d’autorisation environnementale sur les projets éoliens, supprimer le caractère suspensif des demandes complémentaires d’informations dans la computation des délais réglementaires applicables ;
     
  • vérifier la cohérence de l’application des procédures de dérogations aux espèces protégées par les DREAL (Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement) et en assurer un suivi national régulier ;
     
  • pour le renouvellement des parcs éoliens installés avant 2011, permettre de déroger à la règle de 500 mètres des habitations ;
     
  • structurer la maitrise d’ouvrage et le pilotage du déploiement des parcs éoliens en mer ;
     
  • organiser un contrôle pluriannuel des coûts et de la rentabilité des parcs ;
     
  • dans le cahier des charges des appels d’offres sur l’éolien, généraliser les clauses de partage de rentabilité.
Sources / Notes
  1. « Sur terre, la moitié des parcs ont une capacité comprise entre 8 MW et 12 MW, soit trois à cinq machines de taille moyenne. »
  2. « À la fin de 2022, les capacités éoliennes développées en France représentaient au total 20,9 GW, soit environ 80 % de l’objectif visé pour 2023 dans la PPE2, et avaient assuré 8,3 % de la production électrique nationale. Seul pays européen à ne pas avoir atteint les objectifs de la directive de 2018, la France doit acheter des « droits statistiques » pour des sommes importantes et encourt en outre des sanctions financières. »
  3. La Cour des comptes note toutefois que « certains parcs ont pu échapper à l’obligation de reverser le produit des ventes réalisé au-delà du tarif de soutien. D’une part, des résiliations de contrat anticipées ont permis à certains parcs de profiter de prix de marchés supérieurs au tarif garanti. D’autre part, une clause de plafonnement des avoirs a pu limiter le volume des compléments de rémunération négatifs à verser à l’État. Des modifications de la réglementation ont mis fin à ces effets d’aubaine en 2022 et 2023. Pour autant, le manque à gagner pour l’Etat qui en a résulté s’élèverait à 767 M€ pour le seul 1er trimestre 2022 ».
  4. Montants concernant les charges de service public éolien (hors autres soutiens publics comme ceux au raccordement de l'éolien en mer).

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