Marché du carbone : quotas d'émissions

Les acteurs engagés dans un système d'échange de GES doivent acheter des quotas supplémentaires s'ils polluent plus que leur plafond. (©photo)

Définition et catégories

Les marchés dits du carbone sont des marchés de négociation et d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (pas uniquement de CO2).

Ils consistent à attribuer un prix aux droits à émettre des gaz à effet de serre (GES) afin d’inciter des acteurs - États ou entreprises - à réduire leurs propres émissions en échangeant entre eux des « droits à polluer ». Un « quota » correspond généralement à l’autorisation d’émettre une tonne d’équivalent de dioxyde de carbone (CO2e) et constitue un étalon communément accepté pour les échanges.

Un certain nombre de marchés de quotas ont été mis en place à ce jour, notamment deux : le marché de quota issu du protocole de Kyoto appliqué aux émissions de GES et le marché européen d’échange de quotas de CO2.

Signé en 1997 et entré en vigueur en 2005, le protocole de Kyoto (prolongé en 2012) pose les bases d’un marché international, à l’aide de trois mécanismes de flexibilité destinés à aider les 38 pays les plus industrialisés du monde (pays listés dans l’annexe B(1)) à respecter leurs objectifs de réduction (objectifs individuels des pays engagés) :

  • un mécanisme international d’échange entre les pays de l’annexe B. Des UQA (Unités de Quantités Attribuées) sont distribués aux pays concernés en fonction de leurs objectifs de réduction d’émissions de GES fixé par le protocole. Les UQA sont vendables à d’autres Etats ;
  • le MDP (Mécanisme de Développement Propre) octroie des crédits d’émission de GES, dits URCE(2), aux pays investissant dans des projets réduisant les émissions de GES dans des pays en voie de développement.
  • la MOC (Mise en Œuvre Conjointe) permet d’obtenir des crédits, dits URE(3), grâce à l’investissement dans des projets réalisés dans un autre pays de l’annexe B.

Des systèmes d’échange régionaux et multinationaux se sont développés, afin de respecter les engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto (ex : Union européenne, Nouvelle-Zélande) ou en dehors de ce cadre (à l’échelle infranationale aux Etats-Unis). Il existe également des marchés volontaires (comme le Chicago Climate Exchange) qui engagent des entreprises à réduire leurs émissions. Chaque marché possède des caractéristiques propres, tant du point de vue des acteurs impliqués que des objectifs de réduction d’émissions de GES.

Instauré en 2005 au niveau européen, le SCEQE (système communautaire d’échange de quotas d’émissions), ou EU ETS(4) en anglais, constitue le plus important système d’échange des crédits d’émission de gaz à effet de serre. Ce système vise à atteindre les objectifs de l’Union européenne dans le cadre du protocole de Kyoto. Il se trouve actuellement en phase III depuis le 1er janvier 2013 et jusque 2020.

Fonctionnement technique ou scientifique

Fonctionnement général

La conception d’un marché carbone implique d’abord de délimiter son champ d’application en termes de gaz à effet de serre et de participants. L’ambition du système d’échange mis en place est définie par le niveau de plafonnement des émissions pour chaque émetteur de GES. L’existence d’un « cap » à ne pas dépasser doit créer la rareté nécessaire pour stimuler les échanges. Le prix des quotas est déterminé par l’offre et la demande.  

Contrairement aux autres marchés, il n’y a pas de flexibilité de l’offre. Les différents acteurs (entreprises ou États engagés dans un processus de réduction des émissions de GES) doivent acheter des quotas supplémentaires s’ils polluent plus que leur plafond.

Les systèmes de plafonnement et d’échange des crédits de carbone prévoient généralement une distribution gratuite de permis dans un premier temps. Ils peuvent être affectés selon les taux d’émission de GES du passé (« grandfathering »), selon des facteurs de référence (benchmarks) ou encore par enchères.

Deux acteurs peuvent réaliser leurs transactions de trois façons :

  • négocier directement entre eux (gré à gré) ;
  • par le biais d’un intermédiaire financier (plus aisé pour les petits émetteurs qui connaissent mal le marché) ;
  • via une bourse comme BlueNext.

Un organisme de réglementation veille au respect du plafonnement. Des registres ou journaux de transactions permettent une surveillance globale. En cas de non respect du plafonnement, les sanctions varient : les pays engagés par le Protocole de Kyoto ne peuvent plus vendre de permis jusqu’à ce que le Comité du respect des engagements leur restitue leur droit. Des pénalités financières sont prévues dans le cadre du SCEQE.

Des standards internationaux, comme le label Gold Standard, et dispositifs nationaux (charte de compensation volontaire par l’Ademe en France) permettent d’attester la qualité et la fiabilité des unités carbone et d’encourager les bonnes pratiques.

Illustration : le SCEQE(5)

Chaque État membre établit un Plan National d’Allocation des Quotas (PNAQ) et le fait approuver par la Commission européenne qui peut l’amender. Les principales industries émettrices de gaz à effet de serre reçoivent alors des quotas d’émission (EUA).

Lorsqu’une entreprise produit moins de CO2 que son plafond, elle peut vendre ses surplus. Si elle dépasse ce plafond, elle peut acheter des quotas supplémentaires sur le marché ou réduire sa production.

Les transactions sont inscrites dans des registres électroniques créés par les États membres. Au niveau européen, elles sont supervisées par un administrateur central nommé par la Commission, qui traque les irrégularités. Le système de registres européens est lié à celui utilisé pour le protocole de Kyoto.

Contrairement au système de commerce du Protocole de Kyoto, le SCEQE autorise le commerce avec des entités non touchées par le plafonnement comme les banques d’investissement.

Enjeux par rapport à l'énergie

Les enjeux du marché du carbone sont avant tout environnementaux. La Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) entend limiter la hausse moyenne de la température mondiale et a instauré une politique de réduction des émissions de GES dans cette optique. Le protocole de Kyoto impose des obligations chiffrées (Annexe B) aux pays signataires afin de mettre en œuvre la CCNUCC. L’Union européenne et ses États membres se sont ainsi engagés à réduire leurs émissions de GES de 8% au cours de la période 2008-2012 et de 20% au cours de la période 2013-2020(6), par rapport aux niveaux de 1990.

En l’absence d’une taxation carbone, le SCEQE constitue le seul outil économique mis en place par l’UE afin d’aider les pays européens à respecter leurs engagements nationaux. L’intérêt est également d’ordre économique selon la Commission européenne(7) : puisque les quotas sont échangeables, les réductions d’émissions se font là où elles sont les moins coûteuses. Le SCEQE part du principe que la solution la plus rentable pour réduire les émissions de GES est d’attribuer un prix au carbone.

Les systèmes d’échange locaux et marchés volontaires non contraints par Kyoto peuvent résulter de deux types de considérations :

  • faire de la « pré-compliance » : anticiper que son activité va être intégrée plus tard dans un système de prix du carbone ;
  • réduire volontairement son empreinte carbone pour des raisons citoyennes ou d’image.

Le recours au marché pour défendre le bien commun que constitue l’environnement fait cependant l’objet de critiques : le commerce des droits à émettre des tonnes d’équivalent CO2 constitue un outil de gestion des émissions et non de réduction intrinsèque des émissions. Le développement de produits dérivés sur le marché et la spéculation pesant sur les cours inquiètent. Le montant des pénalités pour non respect des quotas (100 euros par tonne de CO2e en 2013) est également jugé trop faible par plusieurs ONG pour exercer un effet dissuasif sur les grands groupes.

Acteurs majeurs

Les acteurs impliqués dans le marché du carbone sont très divers : pays, régions, entreprises, acteurs financiers, bourses, entités de gestion et d’audit, ONG, etc.

A titre indicatif, le SCEQE concerne actuellement près de 11 000 installations fortement émettrices de GES dans les secteurs de l’énergie, la production et la transformation des métaux ferreux, l’industrie minérale, la fabrication de pâte à papier, et la fabrication de papier et de carton. Les vols aériens de la plupart des 31 pays participants au SCEQE sont inclus dans ce marché. Des secteurs comme les bâtiments, les transports (non aérien) ou les déchets ne sont pas concernés par le SCEQE.

Chiffres clés
  • La valeur annuelle des échanges réalisés dans le cadre du SCEQE a atteint 77 milliards d'euros en 2011(8). Cela représente moins d’une journée d’échanges sur le marché du pétrole.
  • Près de 45% des émissions de l'Union européenne sont concernées par le SCEQE en 2013.
  • En octobre 2013, le prix de la tonne de carbone sur le marché européen du carbone est inférieur à 5 euros(9).
Zone d'application

Le SCEQE constitue le système d’échange des droits à émettre des GES le plus important au monde. Il regroupe les 28 États Membres et trois pays voisins depuis début 2008 : l’Islande, la Norvège et le Liechtenstein.

Le volume des échanges et le nombre de participants au sein du SCEQE ont fortement augmenté entre 2005 et 2009, comme le rappelle une étude(10) du Conseil économique pour le développement durable en 2010 :

Volumes de transactions de quotas européens depuis le lancement du SCEQE (©Mission Climat de la Caisse des Dépôts)

Volumes de transactions de quotas européens depuis le lancement du SCEQE (©Mission Climat de la Caisse des Dépôts)

D’autres systèmes se développent à l’échelle nationale ou locale sans qu’ils soient contraints par un objectif de réduction dans le cadre du protocole de Kyoto. C’est le cas de la RGGI (Regional Greenhouse Gas Initiative) qui réunit sept États du nord-est des États-Unis.

De nombreux pays se sont ainsi engagés dans la constitution de marchés nationaux ou régionaux du carbone au Canada, en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Japon ou encore au Mexique. Des discussions existent entre les partenaires internationaux pour éviter des modèles de régulation trop différents entre les différents marchés.

Il n’existe actuellement pas d’interconnexions directes entre les différents marchés de droits à émettre des GES mais « quelques interconnexions indirectes via les mécanismes de projets : par exemple, il est possible d’utiliser des crédits issus de projets Kyoto pour faire de la compensation volontaire, un peu de compensation sur le marché EU-ETS et sur le marché néo-zélandais. Ce n’est pas le cas sur le RGGI pour l’instant »(11).

Les marchés de quotas en développement dans le monde, hors SCEQE (©Mission Climat de la Caisse des Dépôts)

Les marchés de quotas en développement dans le monde, hors SCEQE (©Mission Climat de la Caisse des Dépôts)

Passé et présent

Dès 1990, les États-Unis instaurent un marché national sur le dioxyde de soufre (SO2) pour lutter contre les pluies acides, dans le cadre du Clean Air Act. Celui-ci octroie déjà des permis d’émission. Il a pu inspirer les marchés du carbone actuels bien que les deux systèmes ne soient pas réellement comparables.

Lors des négociations du protocole de Kyoto, les États-Unis ont défendu l’instauration d’un marché des quotas de carbone. Les États-Unis se trouvent ainsi à l’initiative du pilier central de la politique climatique internationale, bien que le pays n’ait pas encore ratifié le protocole.

Au niveau communautaire, le SCEQE se trouve dans sa phase III (janvier 2013- décembre 2020), après une première phase pilote (janvier 2005-décembre 2007) et une phase II d’apprentissage (janvier 2008-décembre 2012).

Futur

Le renforcement et l’extension du SCEQE en phase III (janvier 2013-décembre 2020) doit lui conférer une plus grande crédibilité. De nouvelles installations (captage, transport et stockage de gaz à effet de serre notamment) sont concernées. Les plafonds d’émission nationaux acceptés entre 2008 et 2012 sont remplacés par un plafond unique pour toute l’Union européenne. Un plafond qui diminuera de 1,74% par an jusque 2020. Un système de vente aux enchères des quotas se substituera à l’allocation gratuite qui prévaut.

Devant le développement de nouvelles plateformes d’échange, l’interconnexion des marchés constitue un enjeu important afin de faire émerger un « marché international du carbone ». En 2007, un partenariat d’action sur le carbone a été créé pour soutenir ce processus. Une connexion entre le SCEQE et le marché australien du carbone est envisagée à l'horizon 2015(12).

Le signal-prix du carbone est aujourd'hui trop faible sur le SCEQE pour inciter les entités concernées par le marché à réduire leurs émissions et à réaliser des investissements dans ce sens. Les institutions européens cherchent actuellement les moyens de renforcer véritablement ce marché (notamment par le biais d'un gel partiel des allocations de quotas en juillet 2013).

Concrètement

Le signal-prix (prix obtenu à l’aide de diverses actions comme les subventions, la fiscalité ou d’autres formes de règlementations) du carbone doit être suffisamment élevé et robuste sur le marché pour orienter les comportements des acteurs économiques.

Malgré son statut de référence, le marché des échanges européens a connu plusieurs chocs successifs, entraînant une variation importante des cours du prix du carbone :

  • avril 2006 : chute très importante des cours suite à l’annonce de surévaluation de l’offre de quotas par rapport à la demande;
  • 2009 : fraude à la TVA qui nécessite une adaptation du régime fiscal adaptable au système des quotas;
  • mars 2010 : confiance des marchés mise à mal avec l’arrivée de crédits internationaux inutilisables;
  • janvier 2011 : suspension du marché suite au vol de milliers de permis d’émissions dans 14 pays .
  • juillet 2013 : gel des quotas de CO2 (backloading) suite à un vote du Parlement européen.

Ces chocs des cours du prix du carbone nourrissent une certaine suspicion vis-à-vis du marché européen du carbone, d’autant plus qu’il interagit avec les autres marchés.