Quels instruments privilégier pour financer la transition énergétique française ?

Jacques Percebois – Professeur à l’Université Montpellier I

Professeur émérite à l’Université de Montpellier (CREDEN)

Un grand débat s’est ouvert en France sur les grandes questions de société et l’énergie est l’un des thèmes abordé, notamment parce que c’est l’augmentation du prix des produits pétroliers qui a été l’un des détonateurs de la contestation populaire.

Que le prix du pétrole monte, la France n’y peut rien ; mais si dans le même temps le gouvernement accroît la taxe carbone, même si c’est au nom de l’intérêt général à long terme, alors la mesure paraît contestable pour ceux qui sont dans la précarité énergétique ou au seuil de cette précarité.

Rappelons que les ménages français dépensent en moyenne 9% de leur revenu pour financer leurs achats d’énergie (logement et mobilité), mais il s’agit là d’une moyenne (pour certains, c’est presque deux fois plus). La « fin du mois » passe donc avant la « fin du monde » pour de nombreux Français.

Les questions liées au financement des choix énergétiques sont donc très sensibles. Mais avant d’envisager les moyens les plus adaptés pour financer la transition énergétique recherchée, il importe d’en rappeler les principaux objectifs.

Les objectifs

Les objectifs français en matière de transition énergétique sont relativement consensuels : atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050, ou du moins s’en rapprocher, tout en garantissant une certaine indépendance énergétique de la France et ceci à un coût qui soit supportable tant pour la compétitivité des entreprises que pour le portefeuille des ménages.

Sur les grandes cibles relatives au mix énergétique, le consensus est moindre. Il est prévu de réduire sensiblement la consommation finale d’énergie (de près de moitié à l’horizon 2050, ce qui est très ambitieux), de promouvoir la pénétration des énergies renouvelables qui doivent représenter 40% de la production d’électricité dès 2030 et de limiter la part du nucléaire à 50% de cette production en 2035.

La réduction de la consommation d’énergie impose d’accroître très fortement l’efficacité énergétique des bâtiments et de réduire drastiquement la consommation de carburants (en particulier « carbonés ») dans les transports. Cela se traduira par une électrification croissante des usages, y compris dans la mobilité, faisant du gaz, y compris « durable », le « perdant » potentiel de cette transition.

On peut aussi contester le bien-fondé d’une réduction du poids du nucléaire, considérant que cela n’améliore pas le bilan carbone de la France et risque de fragiliser notre industrie ; mais nous considérerons ici la politique énergétique telle qu’elle est actuellement fixée par les pouvoirs publics.

Les moyens

En principe, la règle est simple en économie de marché : c’est le consommateur final qui paie et le prix doit couvrir le coût complet de mise à disposition du produit (externalités comprises). C’est le principe dit de « vérité des prix ».

En pratique, c’est plus compliqué : il faut tenir compte des coûts d’opportunité (ce à quoi on renonce) et des coûts dits « échoués » (coûts supportés par les « perdants », les exploitants des centrales à charbon ou des centrales nucléaires que l’on ferme prématurément par exemple) et ceux-ci ne sont pas faciles à évaluer ; ils sont donc souvent ignorés.

Quant aux coûts directs, induits et « externes » ils ne peuvent être valablement estimés que dans le cadre d’une analyse du « cycle de vie » des produits. Le coût de production des cellules photovoltaïques importées de Chine devrait par exemple inclure le coût des émissions de carbone générées par la production in situ si c’est avec de l’électricité à base de charbon, et par le transport maritime si ce sont des navires propulsés avec du fioul qui acheminent ces produits en Europe.

Le contribuable ne doit être sollicité que pour financer les missions de service public liées à la solidarité intra-générationnelle (lutter contre la précarité énergétique par exemple) ou intergénérationnelle (financer de la R&D qui permettra aux générations futures de ne pas supporter certains coûts induits par les comportements de la génération présente par exemple). Les marchés sont dits « incomplets » en ce sens que certaines décisions prises aujourd’hui peuvent enfermer nos descendants dans des choix qu’ils ne souhaiteront pas et pour lesquels ils ne peuvent pas s’exprimer dans le débat actuel.

Impôts et taxes

Il faut à ce niveau distinguer l’impôt, qui est un prélèvement obligatoire non affecté, de la taxe, qui est normalement un prélèvement obligatoire lié ou affecté à un usage particulier.

Il est par exemple légitime de taxer les véhicules diesel et à essence pour compenser les externalités liées à la pollution et les inciter à choisir un autre mode de mobilité (cas de la TICPE qui comprend en outre une composante « taxe carbone »). La taxe doit-elle dans ce cas être affectée ?

Du strict point de vue de l’affectation optimale des ressources, la réponse est non puisqu’il s’agit de compenser un coût. Mais le législateur peut décider de l’affecter pour promouvoir la pénétration des énergies « décarbonées » comme c’est le cas aujourd’hui d’une partie de la TICPE qui prend en charge le surcoût lié aux prix d’achat garantis dont bénéficient les énergies solaire et éolienne par exemple (le produit de la CSPE étant dorénavant versé au budget général de l’État, ce qui permet de financer certaines dépenses à caractère distributif).

Cela constitue donc une « subvention croisée » entre consommateurs, les automobilistes payant pour les consommateurs d’électricité « verte ». Jusqu’en 2017 cette « subvention croisée » était limitée aux seuls consommateurs d’électricité puisque c’était la CSPE qui prenait en charge ce surcoût(1).

Il est légitime d’instaurer une taxe carbone et de l’accroître au fur et à mesure que l’on cherche à réduire les émissions mais il faut accompagner cette mesure d’un dispositif permettant aux plus modestes d’en supporter le coût. Cela peut prendre la forme d’un chèque « mobilité » ou d’une aide à l’acquisition d’un véhicule plus économe mais la difficulté est, dans ce cas, de bien analyser au départ tous les effets des mesures proposées avant de s’engager.

Il faut à la fois éviter « l’effet d’aubaine » (aider ceux qui n’en ont pas vraiment besoin) et l’effet « passoire » (laisser de côté ceux qui devraient en bénéficier mais que l’on n’a pas pu identifier).

Les transports

Comment inciter les automobilistes à opter pour de nouveaux équipements plus coûteux et moins polluants ? On peut renforcer les normes antipollution, choisir d’accorder une réduction d’impôt sur le revenu aux automobilistes qui acquièrent des véhicules moins polluants, du moins pour ceux qui paient l’impôt sur le revenu, ou attribuer une subvention à l’acquisition d’un nouveau véhicule(2).

Une solution à la fois efficace et équitable est d’utiliser de préférence le mécanisme du « bonus-malus ». La taxe prélevée sur les véhicules polluants finance l’acquisition des véhicules propres. Il faut néanmoins s’assurer qu’il n’y a pas là encore « d’effets d’aubaine » pour certains automobilistes (ceux qui auraient fait ce choix en l’absence de subvention), ni de trop fortes inégalités pour ceux qui ont du mal à changer de véhicule quelle que soit l’incitation financière. Il faut aussi vérifier que le produit des taxes sera suffisant pour financer les aides, faute de quoi ce système devient coûteux pour le budget de l’État.

Le logement

Dans le domaine du logement, l’effort sera considérable si l’on veut atteindre les objectifs recherchés tant au niveau de l’isolation que de la réduction des consommations d’énergie liées au chauffage. Certes on peut opter pour des normes de plus en plus contraignantes mais là encore ce sont les ménages les plus modestes (en général les locataires à faibles revenus ou les propriétaires de pavillons de banlieue mal isolés et chauffés au fioul) qui risquent d’être le plus pénalisés.

Les subventions comme les dégrèvements fiscaux sont des solutions mais il faut accompagner ces mesures d’une étude détaillée des effets sur la distribution des revenus, donc sur le pouvoir d’achat des différentes catégories de ménages.

Une solution est sans doute celle du « tiers financement », qui consiste pour un opérateur à prendre en charge l’investissement à financer (isolation ou changement de chaudière) et à récupérer sa mise au fur et à mesure que les économies d’énergie feront sentir leurs effets sur la facture du bénéficiaire. Ces opérateurs sont soit des organismes publics, soit des organismes privés de type bancaire. Le mécanisme des CEE (« certificats d’économies d’énergie ») va dans ce sens.

Et l’emprunt dans tout cela ?

S’endetter pour financer des investissements liés à la transition énergétique, que ce soit au niveau de la production et de la distribution de l’énergie ou à celui de l’efficacité énergétique, n’a rien de choquant et est même tout à fait légitime lorsque l’emprunteur est une entreprise, privée ou publique, ou un consommateur final.

C’est plus discutable si c’est la puissance publique, notamment l’État, car c’est risquer dans ce cas de reporter sur la génération suivante le remboursement des emprunts qui profiteront aux générations présentes sans que ce générations futures ne profitent nécessairement des investissements qui seront réalisés. Certes certains investissements réalisés aujourd’hui profiteront encore aux générations futures (les réseaux par exemple) mais ce n’est pas le cas de tous les investissements (la durée de vie des véhicules dure moins longtemps qu’une génération).

Pour un producteur d’électricité cela se justifie : EDF a financé le programme électronucléaire français actuel en contractant un volume élevé d’emprunts (y compris sur le marché obligataire américain) et c’est le consommateur d’électricité qui, via les tarifs, a progressivement remboursé la dette. Il en va de même pour un particulier qui veut financer des travaux de rénovation thermique dans son logement. La puissance publique peut d’ailleurs favoriser l’accès à ce type d’emprunt via des mesures réglementaires ou fiscales qui encouragent les « obligations vertes ». Les aides apportées se font dans ce cas au nom de l’intérêt général (lutte contre le réchauffement climatique).

Les ambitions de la transition énergétique vont exiger des moyens financiers importants. Les modalités de financement sont plurielles (prix, tarifs, impôts, taxes, bonus-malus, subventions, emprunts) mais elles doivent se faire selon une logique simple : faire en général payer le consommateur final et réserver au contribuable la charge des mesures d’intérêt général ou celles liées à la solidarité nationale.

Les pouvoirs publics doivent donc concentrer leur attention sur la dimension distributive des modalités de financement qui seront privilégiées, avec le souci constant de ne pas accroître le nombre de « laissés pour compte » de la transition. Il faut en même temps débattre de l’impôt direct sur le revenu et sur la richesse et aussi de la structure de l’impôt indirect, spécialement de la TVA. Le chantier est ambitieux mais la transition énergétique peut être une opportunité pour réfléchir à la « transition fiscale » que tout le monde appelle de ses vœux.

Sources / Notes
  1. Note de conjoncture « Le soutien financier aux énergies renouvelables électriques en pleine transition », UFE, juillet 2018.
  2. Dans ce deuxième cas, c’est l’ensemble des contribuables qui supporteront in fine le coût, soit en renonçant à un prélèvement (« dépense fiscale » du fait d’un manque à gagner), soit en renonçant à financer d’autres dépenses publiques (effet « d’éviction » au niveau des dépenses publiques).

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La rédaction

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