Fin de la régulation de l’électricité : quels prix pour les ménages ?

La France s’apprête à sortir de quinze ans de régulation de sa production électrique d’origine nucléaire. Avec un prix administré très bas, les consommateurs ont été favorisés et EDF défavorisée. Dès le début de l’année prochaine, les ménages seront exposés au prix libre du kilowattheure tandis que la production du parc nucléaire d’EDF sera soumise au seul marché. 

Finie la régulation ! Elle est tout bonnement remplacée par une taxe affectée. Un véritable Big Bang jusque-là passé inaperçu des non spécialistes. Les députés viennent d’en prendre conscience avec effarement et proposent de revenir en arrière. D’autant que le nouveau cadre reste soumis à un dernier réglage politico-économique sur les surprofits potentiels du nucléaire à taxer.

Discrétion sur les seuils

Le cadre n’est pas complètement ficelé mais commençons par ce que l’on sait. En premier lieu, EDF sera libre d’écouler toute sa production nucléaire sur les marchés de court terme comme de long terme en la vendant sur le marché spot et à travers des contrats de vente la liant à ses grands comme à ses petits clients. Des contrats librement consentis même si sous la menace et la pression politique. Comme on l’a vu avec le limogeage du précédent président d’EDF, insuffisamment souple à l’idée d’offrir des prix plus bas que son coût complet aux grands industriels consommateurs d’électricité. Des contrats non régulés même si subsiste un tarif réglementé de vente aux particuliers, nous y reviendrons. 

En second lieu, un dispositif ad hoc est mis en place pour prélever les surprofits d’EDF et les reverser aux consommateurs. Conçu en période de prix de marché élevés, ce dispositif vise à amortir de futurs chocs aux consommateurs d’électricité.

On ne connaît pas encore précisément les seuils de ce prélèvement. La loi  prévoit deux seuils de taxation des surprofits, l’un avec un taux de prélèvement de 50%, l’autre de 90%. Ces seuils ne sont pas cependant encore connus. On sait seulement aujourd’hui qu’ils se situent dans les fourchettes suivantes : le premier seuil pourrait être déclenché dès que le prix de vente d’EDF atteint 65,3 €/MWh mais il est tout aussi possible qu’il ne le soit qu’à 80,3 €/MWh ainsi qu’à n’importe quelle valeur entre ces deux bornes. Pour le second seuil, la fourchette est entre 95,3 €/MWh et 115,3 €/MWh. L’incertitude sur ce qui sera finalement considéré comme surprofits d’EDF est donc encore très grande. Elle disparaîtra quand les ministres en charge de l’énergie et des finances auront décidé dans un décret conjoint des valeurs à prendre pour les deux seuils de taxation .

Ils, ou disons le gouvernement pour simplifier, disposent pour ce faire d’un large pouvoir discrétionnaire. La loi ne l’encadre qu’en stipulant que les valeurs à retenir doivent tenir compte des dépenses réalisées dans la construction de nouveaux réacteurs et de la situation financière d’EDF. Ce qu’est une bonne, une raisonnable ou une mauvaise situation financière de l’entreprise nationale peut souffrir de différentes appréciations et ouvre la porte à diverses interprétations. Par ailleurs, la décision gouvernementale n’a pas nécessité à être documentée et motivée. Autre incertitude et élément discrétionnaire : si les seuils doivent être fixés pour 3 ans, il reste possible de les modifier dans l’intervalle de temps, un autre décret à venir devrait en préciser les conditions.

Comment le gouvernement va-t-il choisir les seuils ?

Là est la question. Il est en effet placé face à un dilemme. En simplifiant, soit obérer les capacités d’investissement d’EDF dans le nouveau nucléaire, soit obérer le pouvoir d’achat des consommateurs. Dans le premier cas, le pouvoir exécutif choisit les bornes basses de déclenchement du surprofit, ce qui gonfle la cagnotte à reverser aux consommateurs et permet de faire baisser leur facture. Dans le second cas, il choisit les bornes hautes, ce qui gonfle cette fois les revenus qu’EDF peut consacrer à investir. 

Le gouvernement peut bien sûr éviter ces deux choix extrêmes mais lorsqu’on déplace un curseur, c’est toujours moins d’un côté et plus de l’autre, moins pour le pouvoir d’achat et plus pour l’investissement, ou plus pour l’investissement et moins pour le pouvoir d’achat. En d’autres termes, le gouvernement doit arbitrer plutôt en faveur du court terme ou plutôt en faveur du long terme. Vue autrement, la position du curseur revient à arbitrer le financement du nouveau nucléaire entre les consommateurs et les contribuables. Des seuils faibles, et donc une moindre capacité de financement obligent l’actionnaire, c’est-à-dire vous et moi puisqu’EDF est une entreprise publique, à mettre la main au pot et débourser plus via le budget de l’État pour la construction d’EPR alors que des seuils hauts augmentent la contribution des consommateurs d’électricité à ce financement. Rappelons que la construction du parc existant a été exclusivement financée par les consommateurs d’électricité.

Le choix à venir des seuils dépendant des préférences des gouvernements à venir, il est difficile de le prévoir. Un gouvernement court-termiste, préoccupé avant tout du pouvoir d’achat des électeurs et peu soucieux de restreindre les dépenses publiques, optera pour des seuils bas. Ces préférences semblant très partagées aujourd’hui, ce scénario est des plus probables. On peut aussi s’attendre à une préférence pour l’irrésolution à l’image de l’âne de Buridan : une sorte de non-choix conduisant à choisir les seuils au milieu de la fourchette que la loi a fixé. Enfin, le gouvernement peut se donner dans le futur décret des conditions très souples de modulation des seuils au sein de la période de 3 ans. Il jouera alors au yoyo avec les seuils selon des tendances du marché à la baisse ou à la hausse. On se dirigerait donc vers des seuils flottants.

Un vrai-faux TRV

Revenons comme annoncé sur le maintien du Tarif Régulé de Vente (TRV). Il semble contredire notre affirmation de la fin de la régulation du prix de la production d’électricité. Ce tarif jusqu’au 31 décembre 2025 est, pour sa composante énergie, calculé sur la base du tarif régulé du nucléaire historique (ARENH) et du prix du marché de gros de l’électricité. À partir du 1^er janvier 2026, il se composera uniquement de ce dernier terme. 

Dit autrement, le TRV nouvelle formule exposera complètement les consommateurs au prix de marché. Attention, nous parlons uniquement ici d’une partie de la facture d’électricité : les kWh sont produits, c’est la composante énergie, mais ils sont également acheminés par les réseaux de haute et basse tension et enfin grevés de taxes et accises. Seule la part énergie, soit environ un tiers du montant de la facture, est dérégulée, la part des réseaux, monopoles naturels, est toujours logiquement soumise à un tarif administré, et la part grevée de taxes et accises fixée par les pouvoirs publics. Précisons aussi que le prix de l’énergie dans le TRV est le prix du marché de gros lissé sur deux ans, ce qui permet de protéger les consommateurs de la volatilité des prix.

Observons en conséquence que le TRV pourra être beaucoup moins favorable que les offres de marché des fournisseurs. Ces derniers fixant leur contrat en tenant compte des prix à venir, il suffit que ceux-ci soient plus faibles que les prix passés pour rendre le TRV non compétitif pour les ménages. Ce qui n’est pas exclu dans un futur proche car la demande reste atone alors que les capacités de production en Europe continuent de croître.

Une dérégulation par accident

La régulation des prix de l’électricité nucléaire a donc bien cessé d’exister. Ce fait semble être jusque récemment passé relativement inaperçu. Il est possible que les travaux de la CRE sur la fixation du coût complet du nucléaire et sa publication récente le fixant à 60,3 €/MWh aient pu donner l’illusion aux non spécialistes qu’il servait bien quelque part à rapprocher les prix des coûts et non à servir seulement d’une composante de base pour calculer des seuils de taxation.

Par ailleurs, cette fin est tellement inimaginable que l’on peine encore à y croire. La France est traditionnellement plus encline à réguler qu’à libéraliser les marchés et l’époque en Europe est moins qu’auparavant à prôner les vertus de la main invisible et de la concurrence. L’explication tient à ce que ce virage libéral est arrivé par accident et non le résultat d’une intention des pouvoirs publics. 

Le projet initial pour prendre la suite de l’ARENH consistait à la mise en place d’un instrument de régulation, ou à tout le moins un instrument hybride entre la régulation et le marché, à savoir un contrat qui incite les investissements en dérisquant les incertitudes de long terme sur les prix de marché. Ce type de contrat, dit contrat pour différence, laisse le prix fluctuer entre un seuil plafond qui, s’il est franchi, oblige le producteur à reverser son gain à la collectivité, et un seuil plancher qui, s’il est percé, oblige la collectivité à combler la perte du producteur. 

Or, dans les discussions qui se poursuivaient début 2023 entre les pouvoirs publics et EDF, l’idée d’un prix plancher a été rejetée. Il est vrai que la perspective de demander de l’argent aux consommateurs pour soutenir EDF quand le prix est bas pouvait refroidir les esprits. Seule l’idée d’un prix plafond étant retenue, le schéma a perdu sa vertu d’incitation économique pour devenir un pur instrument fiscal de redistribution, une taxe affectée.

Autres effets attendus

Examinons quelques-uns des autres effets du nouveau dispositif. En comparaison avec la période gouvernée par l’ARENH, les concurrents et les grands consommateurs devraient acheter plus cher leur électricité en gros. Ils ne sont plus couverts par le tarif administré, tarif qui a à peine évolué en un quart de siècle alors que le coût de production du parc nucléaire augmentait. 

Le point focal de 42 €/MWh, dernière valeur de l’ARENH, élément de base des stratégies de prix des fournisseurs alternatifs et des industriels électro-intensifs a disparu. Il a été remplacé dans une certaine mesure par un autre point de référence : celui du coût du nucléaire établi par la CRE, 60,3 €/MWh donc. Grâce à la transparence des travaux de la CRE, les concurrents d’EDF et les grands consommateurs ont une connaissance quasi parfaite des coûts d’EDF poste par poste. Elle procure une aide précieuse pour affiner les propres stratégies de marché des premiers et de négociation de contrats de long terme des seconds.

Pour ce qui est d’EDF, observons en premier lieu qu’elle est puissamment incitée à réduire ses coûts de production puisqu’elle est entièrement exposée aux prix de marché. Pour limiter ses pertes quand ils sont bas puisque qu’elle n’est pas protégée par un prix plancher ; pour augmenter ses marges quand ils sont élevés. Avec toutefois des incitations plus faibles lorsque les seuils de taxation sont franchis. À l’approche de ces seuils, EDF aurait d’ailleurs intérêt à chercher à limiter le prix de ses ventes sur le marché de gros pour tenter de le faire baisser. 

En second lieu, l’entreprise nationale est placée dans une situation asymétrique puisque les profits de ses concurrents intégrés au moins partiellement sur la production, principalement Engie et TotalEnergies, ne seront pas écrêtés en cas de prix élevés. Cela peut leur procurer un avantage relatif pour investir mais aussi proposer des offres plus avantageuses à leur clients finals. Cette asymétrie de traitement est évidemment à mettre en regard de la rente du parc nucléaire historique, un avantage trop souvent perçu à tort pharamineux, dont les concurrents ne disposent pas. Mais nous sommes là en train de glisser de l’analyse des effets au jugement normatif du bien-fondé du nouveau dispositif.

Quel jugement ?

Formulons trois appréciations, l’une négative, les autres positives.

Le nouveau dispositif laisse un trop grand pouvoir discrétionnaire au gouvernement. On l’a vu dans le cas du choix des seuils de taxation. Laisser au pouvoir exécutif le soin d’arbitrer dans un large intervalle de valeurs et éventuellement à revenir chaque année sur ce choix est une source d’instabilité chronique. En outre, cela revient à confier l’arbitrage politique entre pouvoir d’achat et investissement pour le nouveau nucléaire hors du contrôle des parlementaires.

À juste raison à mes yeux, le nouveau dispositif libéralise l’électricité nucléaire produite par le parc existant. Il responsabilise enfin EDF dans ses décisions de vente sur les marchés et place les consommateurs en face du prix de l’électricité. De ses tendances plus précisément car ils restent à bon escient protégés de sa volatilité s’ils optent pour le TRV. Près de trente ans après la première Directive européenne de libéralisation de l’électricité, la France décide enfin de maintenir la régulation seulement là où elle est solidement économiquement justifiée : la tarification de l’acheminement de l’électricité par les réseaux du fait de leur caractéristique de monopole naturel.

Enfin, le nouveau dispositif brise un tabou en acceptant l’idée que les consommateurs d’aujourd’hui contribuent aux investissements pour produire demain. Jusqu’à présent, les consommateurs ne contribuaient qu’au recouvrement des investissements passés d’EDF. En autorisant une rémunération non taxée d’EDF, puis à moitié taxée (puis même à 10% non taxée) au-delà d’un coût complet estimé par la CRE tourné uniquement vers le passé, le nouveau dispositif autorise une contribution des consommateurs pour l’avenir. Je n’ai jamais compris le bien-fondé d’une justice intergénérationnelle qui voudrait que les consommateurs d’aujourd’hui bénéficient des investissements passés en grande partie payés par leurs parents et grands-parents et ne contribuent pas à leur tour à payer pour les investissements dont bénéficieront leurs enfants et petit-enfants.

En conclusion, l’avenir du Post-ARENH reste marquée de grandes incertitudes. Deux décrets décisifs sur les seuils de cette taxe affectée restent en attente, les modalités de son reversement aux consommateurs ne sont pas non plus encore bien définies. Enfin, les parlementaires peuvent décider de reprendre la main. Ce qu’une loi a fait une autre peut le défaire…