Loin de la sécurité énergétique, l’étrange politisation de l’AIE

Créée en 1974 après la première crise pétrolière, l'Agence internationale de l’énergie (AIE) a toujours eu pour mission principale de veiller à assurer la sécurité de l'approvisionnement en pétrole et de gaz naturel des pays membres en cas de crise, de préparer la sécurité du moyen-long terme en exerçant une veille prospective des tendances mondiales et de conseiller les gouvernements pour leur politique énergétique. Mais, depuis 2021, l'AIE a ajouté à ces missions la défense active du climat en soutien aux négociations internationales, en élaborant des analyses prospectives et des recommandations, qui tendent à entrer en conflit avec sa mission principale. 

Pour préparer la COP26 de Glasgow et à la suite du rapport spécial du GIEC sur le « + 1,5°C » de 2020, l'AIE a réalisé en 2021 à la demande du Royaume Uni, le scénario « Net Zero Emissions by 2050 (NZE) » pour éclairer la façon dont on pourrait arriver à ce net zéro. À la suite de quoi, elle indiqua de façon très controversée que, selon ce scénario, « il ne serait plus pas nécessaire d'investir dans de nouveaux projets de production de combustibles fossiles ».

Deux ans plus tard, a l’approche de la COP28 à Doha en novembre 2023, on a vu son directeur général, Fatih Birol, mettre les points sur les i dans les médias à propos de tout nouveau projet pétro-gazier et sur l’ « idée fausse » selon laquelle le gaz naturel serait une énergie de transition.

Dans le prolongement de ce message, l’AIE n’a eu de cesse chaque année d’annoncer l’imminence des pics de demande de pétrole, du gaz naturel et du charbon avant l’horizon 2030 dans ses prévisions de court terme en laissant croire que suivra un déclin rapide de la demande mondiale, ce que rien ne laisse prévoir, comme on le verra. 

Si les suggestions ou les injonctions de l’AIE sont suivies, ce qui est possible au vu de l’influence de ses analyses sur les gouvernements, les énergéticiens et les investisseurs, la sécurité énergétique mondiale sera mise à mal. Le risque est grand de voir se créer un déficit d’approvisionnement en pétrole et en gaz tant qu’il y aura une demande soutenue. De profondes tensions économiques et politiques se créeront au niveau international, avec des crises récurrentes de prix qui compromettront les espoirs de croissance des économies émergentes et en développement. Considérons ces différentes dérives.

Un mauvais usage de la prospective normative

L’AIE a transformé le scénario NZE en « feuille de route impérative », alors qu’il ne s’agit que d’un exercice de prospective normative, par essence irréalisable. La médiatisation du sujet a instantanément conduit à une déformation du sens de cet exercice, comme le montre l’écho rencontré auprès de grands journaux de référence à la publication du rapport en mai 2021⁽¹⁾. Le Financial Times titrait « Energy groups must stop new oil and gas projects to reach net zero by 2050, IEA says », et Le Monde « L’Agence internationale de l’énergie appelle à ne plus investir dans de nouvelles installations pétrolières ou gazières ». 

La présentation des recommandations de l’AIE comme une évidence incontestable ont conduit à une simplification caricaturale des possibilités de réduire les consommations des combustibles fossiles en commençant par réduire l’exploitation des ressources en terre. Les militants du climat ont même interprété l'observation de l'AIE sur l’inutilité de poursuivre les investissements en production de pétrole et de gaz comme un plaidoyer en faveur de l'interdiction de nouveaux investissements⁽²⁾.

L'AIE s’est bien gardé de faire de la pédagogie sur la nature de son exercice et d’apporter des éclaircissements sur ses conclusions. Dans un exercice de prospective dite normative - qui se différencie radicalement de la prospective exploratoire -, on part de l’objectif à atteindre et on remonte toutes les étapes nécessaires pour y arriver en jouant de toutes les possibilités techniques, même les moins faisables économiquement, socialement et politiquement, que ce soit dans les pays développés ou ceux du Sud, et sans se préoccuper de leurs pertinences. Dans les modèles à la base du scénario NZE, on postule ainsi l’existence d’un régulateur mondial et de régulateurs nationaux qui disposeraient d'un joystick tout puissant qui leur permet de manœuvrer les ressources, le choix des agents, les infrastructures à mettre en place, les innovations à développer en disposant de ressources budgétaires infinies et de mesures coercitives puissantes. 

S’abstenir de toute explication sur le moment⁽³⁾ revient à faire accroire que le scénario NZE serait faisable et à des coûts contrôlables. L’AIE n’explique pas non plus que la demande de pétrole et de gaz doit se réduire très rapidement pour aboutir au NZE (dès les années 2020, il faut que la demande de pétrole se réduise de 25% d’ici 2030) et que c’est uniquement sous cette condition que le développement de nouveaux gisements ne serait plus nécessaire.

On peut défendre l’intérêt de faire un tel scénario normatif, car cela permettrait de mettre en lumière les grandes difficultés à atteindre le Net Zéro dès 2050. Mais ce n’est pas tant de difficultés qu’il s’agit de surmonter que de l’impossibilité intrinsèque d’infléchir rapidement l’ensemble du système énergétique mondial, du fait des inerties structurelles et de la croissance des besoins d’énergies fossiles des pays du Sud qui accompagne leur développement économique, industriel et social. 

Un scénario intenable⁽⁴⁾

Il faut en effet supposer des évolutions radicales des technologies, des systèmes socio-techniques et de multiples actions sur toutes les infrastructures (électricité, logements, transports, urbanisme, etc.) pour arriver aux réductions radicales de la demande d’énergie fossile d’ici 2050. 

On citera plus particulièrement deux suppositions. Concernant la mobilité et les transports routiers, l’AIE suppose qu’il n’y a plus de ventes d’automobiles thermiques neuves au plan mondial à partir de 2035, même dans les pays du Sud, et pour les camions à partir de 2040-45. Dans le domaine des industries productrices de produits de base indispensables aux économies (sidérurgie, ciment, plastique, engrais, etc.), l’AIE suppose pour tous les pays une conversion rapide des procédés aux alternatives non fossiles (électricité, hydrogène vert, etc.) et au décollage rapide du captage et stockage du CO2, alors que les nouvelles technologies ne sont pas encore disponibles pour les remplacer à grande échelle. 

Il faudrait que les demandes de pétrole et de gaz soient réduites des trois quarts et celle de charbon de 90% en vingt-cinq ans pour suivre le scénario NZE d’ici 2050, alors que la part des fossiles dans le bilan énergétique mondiale ne s’est pratiquement pas réduite depuis l’accord de Kyoto. Entre 1995 et 2022, elle n’est passée que de 87% à 82%, malgré les investissements impressionnants dans les renouvelables.

Pour Vaclav Smil, le grand historien des transitions énergétiques⁽⁵⁾, « les transformations de systèmes complexes, interdépendants et massifs est un effort multidimensionnel qui s’étendra sur des générations ». Les « variables d’échelle et de complexité » et les « inerties infrastructurelles » jouent un rôle très important en contraignant les possibilités d’évolution des grandes industries émettrices, des modes d’urbanisation et de transport, des consommations de l’ensemble des ménages. De plus, derrière la rigidité du lien entre la demande mondiale d’énergie fossile à long terme et le PIB mondial, il y a le besoin croissant d’énergie des économies émergentes et en développement au fur et à mesure de leur développement industriel et de la croissance de leurs classes moyennes. 

Pour juger de l’irréalisme des résultats du scénario normatif du NZE, on peut se référer au scénario STEPS (State Policies Scenario), produit également par l’AIE mais défini sur la base des politiques annoncées par les gouvernements. Dans le World Energy Outlook (WEO) de 2023, ce scénario (qui est le plus ancré dans le réel parmi les scénarios qu’elle réalise chaque année⁽⁶⁾) montre qu’avec les mêmes hypothèses de croissance économique sur 2020-2050, la décroissance très rapide de la demande de fossiles d’ici 2050 dans le scénario NZE est une vue de l’esprit. 

Les politiques simulées permettent seulement une stabilisation de la demande de pétrole autour du niveau de 104 Mb/j (millions de barils/jour) jusqu’en 2030, puis un très lent déclin vers 95 Mb/j en 2050. De même la demande de gaz naturel ne décroît que très peu pour arriver seulement à 4 000 milliards de m3 en 2050 (contre 4 150 Mds de m3 en 2023). Une des raisons est l’intérêt porté aux centrales à gaz flexibles qui servent à compenser la variabilité des productions des ENR qui occuperont une place de plus en plus importante. Seul le charbon peut connaître une décroissance significative avec la fermeture progressive des centrales en fin de vie. Mais la consommation de charbon en 2050 n’en représente pas moins la moitié du niveau de 2023. 

Figure 1. Le maintien de la présence des combustibles fossiles d’ici 2050 dans le scénario STEP (Source. IAE. World Energy Outlook 2023, p.26)

La sécurité énergétique mise à mal 

Le problème est que les scénarios prospectifs de l’AIE, ses perspectives annuelles, ainsi que ses prévisions de court-moyen terme sont très influentes sur les gouvernements, les compagnies énergétiques et les investisseurs. Ils s’appuient sur l'Agence en tant que source fiable d'informations sur l'énergie mondiale pour élaborer leurs politiques et leurs stratégies. Le World Energy Outlook est devenu une référence pour les décideurs politiques. Les annonces de l’AIE ont des effets importants sur la perception que les investisseurs financiers ont du risque de coûts échoués auxquels ils s’exposent en finançant les nouveaux projets des compagnies pétrolières. La majorité des grandes banques ont utilisé le scénario NZE pour élaborer leurs règles de prêt afin de s'aligner sur l'accord de Paris (c'est ainsi que BNP Paribas et Barclays ont décidé de ne plus accorder de financement aux projets de développement de gisements de pétrole et de gaz).

En influençant les investisseurs pour qu’ils se détournent des projets pétro-gaziers et en encourageant des activistes du climat à demander l'interdiction de développement de nouveaux projets pétro-gaziers, l’AIE qui a été créée pour protéger les pays consommateurs contre les crises énergétiques contribue de facto à faire en sorte que la prochaine ait lieu prochainement et durablement. Si nous cessons d'investir dans le pétrole et de gaz avant d'arrêter d'en consommer, soit les prix montent en flèche, soit les compagnies pétrolières nationales des pays de l’OPEP tout simplement leur offre.

Imaginons en effet que, dans un grand élan planétaire, tous les acteurs pétro-gaziers (majors, indépendants, compagnies nationales des pays producteurs, compagnies publiques internationalisées comme les entreprises chinoises) répondent à l’injonction de renoncer à tout investissement en exploration-production et en infrastructures d’exportation. La production mondiale sera rapidement insuffisante pour satisfaire la demande de pétrole et de gaz avant même que l’effet de l’absence d’investissement pour renouveler les capacités se manifeste⁽⁷⁾. Cette baisse de l’offre aura pour conséquence de propulser les cours du pétrole et de gaz à des niveaux élevés, avec des effets récessifs importants sur les économies des pays importateurs. La demande sera toujours là sans que l’offre ne puisse répondre aux hausses de prix par le développement de nouvelles capacités. 

Dans l’hypothèse où la coercition climatique⁽⁸⁾ - médiatique, judiciaire, actionnariale et politique - ne s’exerce que sur les Big Oils qui ne produisent que 13% du pétrole mondial et ne détiennent que 12% des réserves mondiales, les autres producteurs de pétrole qui sont moins soumis aux pressions ne manqueront pas d’investir dans de nouvelles capacités. C’est plus particulièrement le cas des États du Golfe qui disposent de ressources très bon marché. Ils verront leurs parts de marché augmenter rapidement, ce qui leur conférera un pouvoir de marché renforcé et leur donnera un poids géopolitique considérable. La sécurité énergétique n’en sortira certainement pas renforcée.

Une perception faussée des pics de demande d’hydrocarbures

Dans le prolongement de l’impact du message du NZE, l’AIE n’a eu de cesse par la suite d’annoncer chaque année l’imminence des pics de demande de pétrole, du gaz naturel et du charbon avant l’horizon 2030 dans ses prévisions de court-moyen terme. Et elle le fait de telle façon qu’elle laisse croire que suivra un déclin rapide. Le fait de fausser le message de ses prévisions sur le pic de la demande de pétrole perpétue le mythe selon lequel il n'est pas nécessaire d'investir davantage dans de nouveaux gisements de pétrole et de gaz. Ses annonces sont démenties par les analyses prévisionnelles des grands cabinets d’experts comme Wood MacKenzie, sans parler du Secrétariat général de l’OPEP, autre grande source de prévisions pétrolières. 

En 2024 le premier prévoit un pic à 108 Mb/j en 2032 puis un lent ralentissement vers 90 Mb/j en 2050, tandis que l’autre avait une estimation de 103,4 Mb/j en 2030 suivi d’un plateau légèrement croissant vers un pic de 116 Mb/j en 2045.

Tableau 1. Comparaison des prévisions à moyen et long terme de demande mondiale de pétrole de l’AIE, WoodMackenzie et le secrétariat de l’OPEP

Note : La consommation mondiale en 2024 sera de 102,8 Mb/j. Sources : IEA, 2021. Net-zero-emissions-by-2050-scenario; IEA, 2023. World Energy Outlook 2023.
Wood Mackenzie, 2023. Energy Transition Outlook. https://www.woodmac.com/press-releases/energy-transition-outlook-2023/
OPEC, 2024. World Oil Outlook (WOO). https://publications.opec.org/woo/chapter/129/2354.

Il est intéressant de constater aussi que le narratif de l’AIE sur les pics de demandes est démenti par les projections de son propre scénario STEPS dans ses World Energy Outlook (WEO) annuels. Il n’y figure que des pics « cosmétiques », auxquels succèdent des plateaux très peu inclinés (voir figure 1 précédemment). Une telle façon de communiquer permet d’entretenir l’illusion que la tendance au déclin est enclenchée et suggère qu’investir en production est risqué alors qu’il n’y aura rien de plus qu’une stabilisation de la demande mondiale. L’AIE parvint à entretenir la perception des médias en ce sens. 

Dans le dernier WEO publié en octobre 2024, l’AIE change de fusil d’épaule pour retourner l’argument du risque de hausse de prix qu’avancent les pétro-gaziers. Elle prévoit un ralentissement de la croissance annuelle de la demande de pétrole d’ici 2030 au niveau de 1% par an (au lieu de 2% prévu antérieurement) et anticipe un excédent de capacité de production de 8 Mb/j à cette date. En conséquence, elle conseille aux compagnies pétrolières « de s’assurer que leurs stratégies et leurs plans commerciaux soient mieux préparés à faire face aux changements en cours » et à la longue période de bas prix du pétrole qui résultera de la surabondance prochaine.

De nouveau les financeurs sont alertés sur le risque de coûts échoués pour les investissements en train d’être faits de façon imprudente⁽⁹⁾. L’entêtement de l’AIE à prophétiser l’imminence de pics prononcés de demande relève clairement de son projet militant de décarbonation accélérée. Elle produit des prévisions de demande pétrolière orientées, où se lit son souhait de voir la demande d’hydrocarbures (et de charbon) cesser de croître pour décliner rapidement.

Conflit entre le héraut de la lutte climatique et la vigie de la sécurité énergétique

L’AIE a fait basculer sa mission principale vers la lutte contre le changement climatique en se légitimant par l’utilité qu’il y a de fournir à ses dix-neuf pays membres et aux treize pays associés des orientations pour cheminer vers la décarbonation de leur économie et de leur système énergétique. « Tous ces pays sont demandeurs d’une tel guidage (guidance)» se défend son directeur général⁽¹⁰⁾. Mais de là à guider les grands acteurs du jeu énergétique mondial vers des choix très discutables mettant en question la sécurité énergétique mondiale, il y a un fossé. 

L’AIE légitime aussi l’infléchissement de ses activités parce que le changement climatique affectera aussi la sécurité énergétique en augmentant les phénomènes extrêmes qui affecteront les infrastructures et équipements énergétiques et créeront par là beaucoup d’incertitudes sur les marchés. 

Un des défenseurs de l’évolution de l’Agence, Jason Bordoff, directeur du Center on Global Energy Policy de Columbia University⁽¹¹⁾, argue aussi que « ce serait bien pire pour la sécurité énergétique, au cœur de la mission de l'AIE, de ne pas produire les données nécessaires et de ne pas chercher à comprendre ce qui est réellement nécessaire pour atteindre l’objectif extrêmement ambitieux (de ne pas dépasser le +1,5°C) et à quel point il est difficile d’atteindre. Il faut comprendre ce qui est réellement requis pour relever le défi climatique ». Mais, encore une fois, pourquoi faut-il faire du NZE la référence de ce qu’on doit faire, alors que les recommandations qu’on peut en déduire sont impossibles à suivre ? Peut-on aussi faire confiance à des prévisions de moyen terme qui sont trop marquées par un biais de confirmation de leurs auteurs ?

En dehors de la profession pétrolière et des États exportateurs très directement concernés, l’évolution de l'AIE a provoqué des critiques sur sa politisation, notamment de la part de responsables américains qui dénoncent son éloignement de sa mission principale. Les présidents des deux commissions de l’énergie des chambres du Congrès⁽¹²⁾ ont récemment rappelé par lettres au directeur général de l'AIE, que la mission de l'Agence est d'abord de veiller à assurer la sécurité de l'approvisionnement en pétrole et de gaz naturel des pays membres. 

Ce qu’a fait aussi un ancien conseiller énergie du président George W. Bush, Bob MacNally, dans une tribune remarquée dans le Wall Street Journal du 12 février 2024⁽¹³⁾. Il écrit : « [L’AIE] biaise son analyse avec ses scénarios prospectifs orientés pour encourager les investisseurs à parier sur des futurs illusoires en se détournant des investissements fossiles, alors que de telles recommandations conduisent à exposer les consommateurs à des flambées des prix du pétrole. (…) Son positionnement idéologique l’amène à ignorer la dynamique réelle des demandes de pétrole et de gaz, qui n’ont pas cessé d'augmenter ces quinze dernières années ». 

Le problème est que le narratif que l’AIE a développé à partir du scénario normatif NZE influence non seulement les investisseurs pour le financement des projets pétro-gaziers dans le monde, mais aussi les gouvernements qui se réfèrent au scénario NZE pour prendre des décisions très discutables. C’est le cas par exemple du refus de l’Administration Biden d’autoriser la construction de nouvelles infrastructures d’exportation de GNL en février 2024 ainsi que les objectifs très volontaristes aux échéances intenables et aux coûts disproportionnés dans le cadre des Green Deals respectifs de certains grands États américains (Californie, etc.) et de l’Union européenne, que ce soit sur le passage aux véhicules électriques, les renouvelables intermittentes, l’hydrogène vert, l’efficacité énergétique, la rénovation thermique ou encore l’électrification de usages.

Pour conclure, l’AIE a une lourde responsabilité dans la construction et la diffusion du récit sur la nécessité de sortie rapide des hydrocarbures et plus largement des fossiles, alors que cette sortie s’écarte par trop des faits et de la réalité des inerties structurelles dont parle Vaclav Smil.

Ce récit s’alimente de ses prévisions pétrolières et gazières marquées par son aspiration à voir s’accélérer la décarbonation des systèmes énergétiques. Il est désormais largement partagé par les médias occidentaux et les grandes institutions internationales et européennes qui aiment à diriger les soupçons de la responsabilité climatique vers les entreprises pétro-gazières. Il faut dire que, fort de la légitimité de l’AIE, il renforce l’efficacité des pressions des activistes du climat pour l’arrêt des productions de pétrole et de gaz du jour au lendemain, alors que la demande d’hydrocarbures se maintiendra longtemps à un niveau élevé.

Une AIE objective et non militante serait pourtant essentielle pour produire des analyses et des évaluations appropriées des politiques climat-énergie et faciliter la tenue des débats bien informés. Il faudrait que son travail de prospective et de prévision soit effectué sur une base neutre, comme elle le faisait avant 2020, afin que le monde puisse mieux anticiper les possibles et que les décideurs politiques puissent faire leur travail à partir de bases objectives et réalistes. 

Il ne s’agit pas de minimiser l’importance de l’enjeu du changement climatique et de prétendre que l'AIE devrait l'ignorer. Au contraire, sur les prévisions liées à l’énergie et au climat, une AIE objective et non militante serait essentielle, comme on vient de le dire. Elle en est capable comme le montre l’expertise qu’elle développe dans les rapports remarquables qu’elle publie sur l’efficacité énergétique, les diverses innovations bas carbone, les supply chains (chaînes d’approvisionnement), l’accès à l’énergie, ainsi que sur l’évaluation des politiques énergétiques des pays membres.

Mais on ne saurait terminer sans mentionner les critiques émanant aux États-Unis du camp républicain et de Donald Trump lui-même sur l’orientation problématique qu’a prise l’AIE. À moins qu’elle adopte de façon explicite un code de conduite non militant, il est probable que les États-Unis sortiront de l’Agence internationale de l’énergie après l’investiture de ce dernier, ce qui nuira incontestablement son audience.